Liberálně konzervativní akademie - Cevro

Měnová a fiskální politika
Společné má měnová a fiskální politika to, že obě patří mezi oblasti, ve kterých nelze podle Arrowova teorému nemožnosti (škola veřejné volby) dosáhnout společenského preferenčního uspořádání. Jinými slovy, pro obě oblasti nelze stanovit jednomyslné (objektivní) společenské preferenční cíle. Cíle u obou politik lze tedy stanovit pouze na základě individuálního uspořádání preferencí, jejichž stanovení může učinit – předpokládáme-li, že žijeme v demokratickém společenském uspořádání – pouze politická reprezentace, a to prostřednictvím politického trhu a svobodných voleb. Zjednodušeně řečeno, cíle u obou politik musí být formulovány politicky, jakkoliv mají výsostně ekonomické důsledky. Jiný postup v demokracii díky existenci Arrowova teorému není možný. To je tedy to, co má měnová a fiskální politika společné.
   Rozdíl mezi oběma politikami spočívá v tom, že v oblasti měnové politiky se postupem času a zkušeností (a teprve v 70. letech 20. století) podařilo dosáhnout tak vysoké politické shody na jejich základních cílech a společenské prospěšnosti těchto cílů (stabilita měny, resp. stabilita cen), že naplňování těchto cílů bylo pro jistotu svěřeno do rukou „nezávislých (resp. nevládních) institucí“, resp. do rukou jejich „nezávislých (nevládních) reprezentantů“. V tomto kontextu je ale velmi naivní si myslet, že jak tyto nezávislé instituce, tak jejich reprezentanti jsou „nezávislí“ na politické situaci, či politické reprezentaci, neboť jejich „nezávislost“ je vymezena v politických dokumentech a ujednáních (nejčastěji v ústavách) té či oné země. Nezávislost tak nespočívá v nemožnosti politické změny cílů a charakteru institucí v oblasti měnové politiky, ale v obtížnosti provedení těchto změn ze strany politické reprezentace.

Fiskální politika
U fiskální politiky je tomu na rozdíl od měnové politiky tak, že se doposud nepodařilo politicky uspořádat individuální preference v oblasti cílů fiskální politiky tak, aby politická shoda byla taková a tak podrobná, aby ji bylo možné promítnout jak do ústavních zákonů, tak aby bylo možné jejich realizaci svěřit do rukou nezávislé instituce. Hlavním důvodem této neshody je zejména to, že už ústavní formulování základních cílů fiskální politiky a jejich nástrojů je velmi obtížné, ne-li nemožné. Tento hlavní důvod je důsledkem faktu, že fiskální politika je implicitně hlavním tématem všeobecných voleb, neboť pouze fiskální politika umožňuje politické reprezentaci formulovat a realizovat volební programy, na jejichž základě vznikl její mandát. A vzhledem k tomuto faktu, a vzhledem k tomu, že voliči se chovají podle schématu racionální ignorance a podléhají tak efektu krátkozrakosti, nelze vůbec předpokládat, že by se jedna či druhá strana politického trhu (politici, resp. voliči) vzdala možnosti ovlivňovat zejména krát­ko­do­bě­-střed­ně­do­bou fiskální politiku (tj. tvorby volebních programů, resp. rozhodování o jejich realizaci).

Motivace politiků
Ekonomická teorie již byla schopna popsat, zkoumat a testovat motivace, chování a rozhodování politiků. Jde o ekonomickou teorii – a později školu – veřejné volby, reprezentovanou zejména nositelem Nobelovy ceny za ekonomii Jamesem Buchananem. Teoretikové veřejné volby jasně popsali motivace politiků ke zvyšování státních výdajů a k jejich deficitnímu financování a pochopili, že sklony politiků nelze potlačit jinak, než změnou politických pravidel.
   Politici totiž růstem rozpočtových výdajů a transferů dobývají hlasy voličů. Rozpočtové deficity jsou tak přirozeným důsledkem politického zápasu o voliče. Politici tak projevují přirozený sklon utratit více, než získají na daních. Schodky rozpočtů se tím pádem stávají chronickými. Politici jsou také vystaveni dalším, dílčím zájmům jednotlivých skupin voličů, jako je tendence byrokracie k neustálému růstu rozpočtů úřadů a větší monopolizaci jejich vlastních služeb a dále jevům jako je dobývání renty a parciální zájem.

Monetární politika
Jednoznačným cílem monetární politiky, u kterého se našla společenská shoda, je stabilita měny nebo cenová stabilita. Centrální banka se stává nezávislou institucí. Nezávislou na moci výkonné. Centrální bankéři mají obvykle funkční období delší než politici.
   Rozdíl mezi centrálními bankéři a politiky však je v odpovědnosti. Politici jsou závislí na přízni voličů a vůči voličům pociťují silnou odpovědnost. Centrální banka se nezodpovídá ani vládě ani voličům. Případné chyby centrální banky tak obvykle dopadají na hlavu vlády. Nezávislost centrální banky znamená pro centrální bankéře „sladký život“ oproti politikům. Není divu, že si jej tak žárlivě střeží.
   Nezávislá centrální banka na vládě mění své chování. Pociťuje odpovědnost za udržení nízké inflace a není již ochotna vládě půjčovat na krytí rozpočtových schodků. Vláda si potom musí půjčovat od soukromého sektoru. Půjčky od soukromých osob však nevedou k růstu peněžní zásoby a tudíž ani k růstu inflace. Nezávislost centrální banky na vládě jednak potlačuje tendenci vládních politiků rozpoutávat rozpočtovými schodky inflaci a jednak tlumí politické cykly. Proto panuje mezi ekonomy téměř všeobecná shoda o tom, že nezávislá centrální banka je „dobrá věc“.
   Zde ovšem vzniká dilema. Na jedné straně nezávislá instituce na vládě a na veřejném mínění přispívá k naplnění cílů a tlumí politické cykly. Na druhé straně vzniká nebezpečí, že špatná politika nebude rozpoznána ani postižena. Že politiku (v jakékoliv podobě) – tuto mocnou páku každé ekonomiky – bude řídit elita, která se nikomu nezodpovídá a jejíž činy nikdo nesoudí.

Motivace byrokratů (teorie byrokracie)
Byrokracie není tvořena státními úředníky, kteří sledují výlučně společenské blaho, nýbrž úředníky, kteří sledují posílení svého vlastního vlivu a zlepšení svého postavení. Úředníci usilují o maximální rozpočet svého úřadu. K tomu využívají své informační výhody a svého monopolu nabídky (specifických úředních služeb), kterými disponují. Byrokracii lze stěží donutit ke střídmosti. A vzhledem k lepší informovanosti úředníků než politiků tak selhává nejúčinnější nástroj, a to kontrola.
   Jedním ze soukromých zájmů státních úředníků je touha po zvětšení vlastního úřadu. Pokud k tomu dochází, projevuje se ochota přispět k růstu jiných úřadů. Tak dochází ke spontánnímu růstu veřejného sektoru. Byrokratické struktury mají tendenci růst a zbytňovat. Jak se stávají většími, sílí u nich tendence věnovat větší množství času řešení vlastních, vnitřních záležitostí, než problémům, pro které byly založeny. Nastává tak zvláštní situace: lidé, kteří pracují jako podřízení pro nějakého politika, chovají se spíše jako jeho „zaměstnavatelé“. jsou dokonce schopni zbavit se nepohodlného politika spíše, než on je schopen zbavit se jich. Teorie byrokracie ukazuje, že existují rozpory mezi zájmy úředníků a zájmy voličů.

Řešení a opatření
Řešením byla změna politických pravidel, která by byla nastavena podle teorie konstituční ekonomie.
   Konstituční ekonomie se zabývá pravidly, v nichž politici daná opatření přijímají. Například způsobem hlasování o nich. Většinové hlasování je však poznamenáno sklonem vycházet vstříc středovému voliči. Proto tato teorie upřednostňuje jednomyslné hlasování, přinejmenším v případech, kdy výsledek hlasování ovlivní práva občanů (např. zvýšení daňového zatížení).
   Soubor politických pravidel je reprezentován zákonem nejvyšším – ústavou. Teoretikové veřejné volby popsali motivace politiků ke zvyšování státních výdajů a k jejich deficitnímu financování a pochopili, že sklony politiků nelze potlačit jinak než změnou politických pravidel. Je snadné prosadit zvyšování vládních výdajů a jejich deficitní financování v rámci většinového hlasování, ale není snadné prosadit je proti ústavnímu zákonu, jehož změna vyžaduje ústavní většinu hlasů, která je podstatně vyšší.
   V České republice se již jeden takový návrh ústavního zákona objevil. Navrhla jej ODS a chtěla touto formou zavést novou a kvalitativně jinou úpravu vztahu vlády a Poslanecké sněmovny v rozpočtové oblasti. ODS navrhla zásady, které vládě ukládají jednak povinnost usilovat o takový vývoj hospodaření soustavy veřejných rozpočtů, který umožní České republice v dlouhodobém časovém horizontu dosahovat vyrovnaného výsledku hospodaření, jednak se zároveň vládě ukládá dbát o takový vývoj celkového veřejného dluhu, aby v budoucnu neměl nepříznivý vliv na stabilitu veřejných financí státu. A konečně, vládě se ukládá provádět takovou rozpočtovou politiku, jež bude odpovídat přiměřenému stupni stability, případně předvídatelnosti změn daňových sazeb na budoucí rozpočtové roky.
   Nově také chtěla zavést povinnost vlády předkládat Poslanecké sněmovně do 31. března každého roku k projednání zcela nový dokument s názvem „Zpráva o rozpočtové strategii vlády“. V této zprávě by musely být vládou specifikovány cíle rozpočtové politiky pro nadcházející rozpočtový rok a pro čtyři rozpočtové roky následující.
   Vláda by zároveň musela také obhajovat soulad těchto cílů se zmíněnými zásadami rozpočtové kázně a zároveň takováto zpráva vlády bude určujícím podkladem pro přípravu střednědobého výhledu a návrhu zákona o státním rozpočtu. Smyslem projednávání této zprávy je seznámení parlamentu a veřejnosti s dlouhodobějšími rozpočtovými plány vlády, což přinese nejen potřebnou diskusi, ale zejména, zveřejnění rozpočtových cílů vlády také přispěje k čitelnějšímu chování vlády v budoucnosti, což je nesmírně užitečné pro nastavení budoucích očekávání a chování jak u veřejnosti, tak hlavně i u všech ekonomických ­sub­jektů.
   Jako úplnou novinku ODS také navrhla tímto ústavním zákonem stanovit pro proces schvalování návrhu zákona o státním rozpočtu České republiky odstupňované rozpočtové a schvalovací režimy, a to podle zásady, že čím více se chystá vláda zadlužit stát, tím více podpory bude muset získat v Poslanecké sněmovně. Zákonem tedy definujeme:

• rozpočtový režim normální, vymezený podílem konsolidovaného schodku hospodaření celé soustavy veřejných rozpočtů pod 2 % HDP,
• rozpočtový režim zvýšené pozornosti, vymezený konsolidovaným schodkem mezi 2 % a 3 % HDP,
• a konečně rozpočtový režim mimořádné situace, vymezený konsolidovaným schodkem nad 3 % HDP.

V návaznosti na takto vymezené rozpočtové režimy také nově navrhla, aby návrh zákona o státním rozpočtu České republiky byl schvalován odstupňovaným schvalovacím kvórem. Navrhla tedy, aby návrh zákona o státním rozpočtu České republiky byl v Poslanecké sněmovně schvalován:

• v rozpočtovém režimu normálním, nadpoloviční většinou přítomných poslanců,
• v rozpočtovém režimu zvýšené pozornosti, nadpoloviční většinou všech poslanců,
• a v rozpočtovém režimu mimořádné situace, třípětinovou většinou všech poslanců.

Zde je třeba také zmínit navržené ustanovení, které říká, že rozpočtový režim mimořádné situace nelze opakovat ve třech po sobě následujících, rozpočtových letech.
   Nově navrhla také výrazně posílit úlohu státního závěrečného účtu, tj. zbavit jej současné nezávazné formálnosti a učinit z něj významný dokument, za nějž bude odpovídat vláda pod sankcí.
   Dále navrhla, aby neplnění či nadužívání některých ustanovení tohoto ústavního zákona ze strany vlády podléhalo sankcím. Bude-li se totiž ukazovat, že se vláda v předešlém rozpočtovém roce negativně odchýlila o více než jednu desetinu hodnot předpokládaného výsledku hospodaření státního rozpočtu nebo předpokládaného konsolidovaného výsledku hospodaření, je vláda povinna bez zbytečného odkladu předložit Poslanecké sněmovně žádost o vyslovení důvěry.
   A žádost o vyslovení důvěry je vláda také povinna bez zbytečného odkladu předložit sněmovně i v případě, že vláda ve dvou po sobě následujících rozpočtových letech předkládá návrh zákona o státním rozpočtu v rozpočtovém režimu mimořádné situace. Anebo, pokud vláda nedosáhla souhlasu Poslanecké sněmovny s návrhem státního závěrečného účtu ve dvou po sobě následujících rozpočtových letech.
   Tolik tedy k charakteristice a principům samotného návrhu, který předložila ODS, který měl přispět k obratu současných velmi negativních vývojových trendů u deficitů veřejných rozpočtů, a to i na základě reflexe poznatků a doporučení školy veřejné volby.

Článek je upravenou verzí eseje, obhájeného v rámci studia Li­be­rál­ně­-kon­zer­va­tiv­ní akademie.